Obra pública: cómo es el modelo “a la chilena” que propone Javier Milei

El presidente electo Javier Milei ratificó que su modelo a seguir para levantar obras de infraestructura es el de Chile, país que aplica el sistema de obra público-privada, el mismo que intentó Mauricio Macri en 2018. Cuáles son las luces y sombras de una modalidad que reemplazaría a la obra pública, que hoy emplea a más de 250.000 trabajadores de forma directa.

Desde la campaña, Milei repite como mantra: “Empezamos recortando la obra pública y llevándola a cero, y las que están en curso las licitamos. Los contratos se respetan. Pero vamos a una iniciativa privada a la chilena”. El esquema de Participación Público Privada (PPP) al que hace referencia se implementó en la década de los 90 y significa que el Estado le otorga la facultad al empresariado de llevar adelante una obra de infraestructura a cambio del usufructo de un bien mediante concesiones. El ejemplo más claro es un corredor vial, donde el privado cobraría peaje a cambio de realizarlo, pero también en Chile se han realizado bajo esta modalidad aeropuertos y cárceles.

“El sistema PPP varía de proyecto a proyecto. Lo único que no es, es obra pública, aquella donde el Estado define la obra, la manda a licitación, un privado gana la licitación y el Estado va pagándole a medida que se va haciendo. Así, la obra es estatal y se hace cargo de su administración. Cuando los Estados no tienen plata ni forma de financiamiento, llega la PPP”, explica el economista y especialista en este modelo Genaro Grasso.

Es importante aclarar que el Estado chileno mantiene una porción de sus obras de infraestructura bajo la mano del Estado: según el propio Ministerio de Obras Públicas, el gobierno invierte el 4,1% del PBI. “Invertiremos más de u$s2.000 millones en licitaciones y relicitaciones como, por ejemplo, obras públicas concretas como el teleférico que unirá Iquique con Alto Hospicio”, reza en su página web. El número incluso está por debajo de la inversión real directa consolidada en Argentina, que fue de 2,8% del PBI en 2022. Milei hasta ahora sostuvo que solamente el sector privado llevará a cabo las obras: “Si no es rentable para el mercado, entonces no es deseable socialmente", sostiene el presidente electo. Cabe el interrogante respecto del futuro de las obras donde prima el concepto de necesidad por sobre el de rentabilidad.

Marco Enríquez Ominami, ex candidato a Presidente de Chile y fundador de Grupo de Puebla, sostuvo en diálogo con Radio 10 que el modelo PPP ha funcionado regularmente en el país latinoamericano, pero advirtió algunos de los cuestionamientos. El primero es el sobreprecio que se le cobra a los usuarios porque deja al privado "cobrar lo que quiera”, dijo Ominami y recordó que previo a la regulación detallada de contratos, los chilenos “podían endeudarse hasta 50 veces por falta de pago y terminar abonando hasta u$s30.000” por no pagar el peaje en un corredor vial.

En este sentido, asegura que la comparación entre el sistema económico que funciona en Chile y el de Argentina no es posible, porque allí “todo está basado en un sistema libre de elegir, pero es una trampa, no es la libertad de elección, sino la libertad de endeudarse”. Así, los hogares están endeudados en un 75% frente a los bancos, y los alumnos a los 23 años ya mantienen deudas de u$s20.000 para acceder a sus estudios.

La segunda advertencia tiene que ver con la capacidad limitada del Estado para “tomar decisiones democráticas y políticas”. Aquí también aparece el riesgo de discrecionalidad a la hora de definir los proyectos: el Estado tiene la facultad de determinar prioridades pero, si un privado le acerca una obra y se acepta, en varias ocasiones no queda claro el criterio de selección frente a otros proyectos.
A su vez, las renegociaciones recurrentes por desactualización de los contratos y la urgencia de un Estado que mientras tanto mantenga el botón de encendido en las obras ejecutadas mediante subsidios también aparece como problema frecuente. Según Grasso, podría ser similar la situación en Argentina, donde “la fragilidad económica es muy grande”, por el nivel de inflación, dificultades en el acceso al financiamiento por parte de privados y discontinuidades en las obras. “Cobrar la obra pública requiere de 15 o 20 años de peajes, pero dependés de que no te caiga la demanda y que el precio se mantenga en dólares, aunque esto es arbitrario. Te financias en dólares a largo plazo y eso conlleva mucho riesgo”, analiza el especialista.

De todos modos, Ominami destaca que la infraestructura chilena no podría haberse realizado de forma total sin inversión del Estado, puesto que se trata de una economía mixta. En Argentina, según datos oficiales el modelo de obra pública representa más de 250.000 trabajos directos, y sólo en el conjunto de la construcción 480.000, récord histórico para el sector. Durante la gestión de Unión por la Patria se realizaron 4419 obras, mientras que 2329 están en curso y 676 son proyectos en análisis.

Las PPP en Argentina y el mundo

El Ministerio de Obras Públicas en 2020 rescindió los contratos de obras de corredores viales que en julio de 2018 el gobierno de Mauricio Macri adjudicó mediante la modalidad PPP. Las concesionarias debían adquirir el financiamiento y realizar las obras, a cambio de la explotación comercial de las rutas y autopistas licitadas. Esa deuda después debía pagarla el Estado, mientras que las empresas se quedaban con el negocio del peaje y la renta de los espacios comerciales concentrados alrededor de la obra. De acuerdo al plan de obras principales, apenas se cumplió con un 2%. Por el contexto macroeconómico, los privados no accedieron al financiamiento para ninguno de los seis corredores, lo que hubiera implicado un endeudamiento adicional por u$s13.000 millones a pagar por el Estado en los próximos diez años, por obras cuyo costo se estimaba en u$s5400 millones.

Los pronunciamientos de diversas instituciones internacionales se hicieron eco de los cuestionamientos al sistema PPP. Por ejemplo, un informe del Comité de Auditores de la Unión Europea advirtió que el mecanismo de PPP “tuvo deficiencias generalizadas y beneficios limitados” y que “han aumentado el riesgo de una competencia insuficiente”. Al mismo tiempo, la Oficina Nacional Auditora del Reino Unido sostuvo que el uso de este tipo de modelos “ha disminuido significativamente por preocupaciones sobre la eficiencia de costos y una buena relación calidad-precio”. Por último, la Fundación CECE de CABA advirtió que en Latinoamérica, “más del 70% de los contratos PPP suscriptos desde principios de la década del 90 hasta el año 2015 fueron objeto de renegociación”.

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